Cuba, EEUU y la comunicación estratégica: ¿Hacia dónde vamos?

Por Dra. Olga Rosa González Martín, investigadora del Centro de Estudios Hemisféricos y sobre Estados Unidos (CEHSEU), de la Universidad de La Habana

Conferencia presentada en el VII Encuentro Internacional de Investigadores y Estudiosos de la Comunicación y la Información (ICOM 2013), el 28 de noviembre de 2013.

A partir de la importancia que ha ganado en la última década la comunicación estratégica como elemento de la política exterior de los Estados Unidos, la ponencia se propone analizar los cambios que debe experimentar la Oficina de Transmisiones hacia Cuba (OCB) y el impacto que estos puedan tener para la mayor de las Antillas. Definiré primero el concepto de comunicación estratégica para, luego, explicar la esencia de la OCB, lo que significa su estatus federal y su papel en los llamados programas de conectividad efectiva. Por último, explicaré el impacto que el proceso de desfederalización puede tener para Cuba. Me basé en la perspectiva cualitativa y dividí el desarrollo en dos epígrafes a los que le siguen unas breves conclusiones que no pretenden poner punto final a un proceso que todavía no se ha iniciado pero que aspiro sirvan de llamado para que se reconozca la importancia que la comunicación tiene para la seguridad nacional de la nación.

Introducción

En una investigación previa me referí al papel que la agencia gubernamental estadounidense conocida como Junta de Gobernadores para las Transmisiones (Broadcasting Board of Governors –BBG-) desempeña en las campañas que contra Cuba implementa el gobierno de los Estados Unidos (González Martín, 2012a). Asimismo, mencioné que para su Plan Estratégico 2012-2016 se había propuesto como uno de sus objetivos la creación de una nueva entidad organizacional con un nuevo nombre aún por definir que los llevaría a convertirse en la agencia noticiosa internacional más importante del mundo con una audiencia de 216 millones de personas semanalmente (la que tiene actualmente es de unas 165 millones gracias a sus casi 4 000 empleados, lo más de 50 buroes internacionales que tiene en los distintos continentes y los 1500 reporteros free lance con los que cuenta). En ese entonces dije que había que ver el estatus federal o no de esta agencia pues el modelo a seguir pudiera ser el de la BBC de Londres, la DW de Alemania, la RNW de Holanda o la AEF de Francia.

Sin embargo, no me referí a uno de los temas más interesantes de esa estrategia, porque quería dedicarle un trabajo específico. Varias investigaciones hechas por el CEHSEU en este sentido, así como otras que en el ámbito nacional han realizado el Centro de Investigaciones de Política Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores de la República y la propia Facultad de Comunicación Social de nuestra Universidad –algunas de las cuales todavía están en proceso- sirven de antecedentes al resultado que les presento hoy.

Como parte de los cambios que llevará a cabo la BBG para lograr convertirse en eso que ha denominado “la agencia noticiosa más importante del mundo”, debe hacer transformaciones estructurales que conducirían a la posible desfederalización de la Voz de América (Voice of America –VOA-), la Oficina de Transmisiones hacia Cuba (Office of Cuba Broadcasting –OCB-) y el Buró de Transmisiones Internacionales (International Broadcasting Bureau –IBB-).

En este trabajo, no obstante, solo analizaré lo concerniente a la posible desfederalización de la OCB por el impacto que esto puede tener para Cuba. De ahí su importancia no sólo para los profesionales de la comunicación o no que han intervenido históricamente en la llamada guerra de la información y sus distintas variantes, sino para los formuladores de política. Para ello, definiré primero el concepto de comunicación estratégica; en segundo lugar, explicaré la esencia de la OCB, lo que significa su estatus federal y su papel en los llamados programas de conectividad efectiva y, por último, explicaré el impacto que tal proceso de desfederalización puede tener para la Isla.

Metodología

Para desarrollar el trabajo me apoyé en el método cualitativo por su carácter interdisciplinario y por las posibilidades que nos da de acercarnos al fenómeno a estudiar en su contexto histórico-social con una visión holística. Asimismo, me apoyé en el método dialéctico porque es el que nos permite estudiar los hechos en su encadenamiento y su conexión interna en el conjunto, en la totalidad y no aisladamente. Además, es el método que sostiene que para conocer y resolver un problema se impone el estudio de los hechos en sus interacciones, antecedentes, génesis e historia.

Como técnicas de recogida de información utilicé la investigación bibliográfica y el análisis de contenido cualitativo a informes oficiales del gobierno estadounidense que me ayudaron a comprender los cambios que han tenido lugar en la BBG desde su fundación hasta el año 2014. También trabajé con documentos de tanques pensantes y artículos académicos que han abordado el tema de la diplomacia pública y la comunicación estratégica. Como técnica de análisis utilicé la triangulación de fuentes porque es la que nos permite integrar y contrastar la información disponible para poder construir una visión global, exhaustiva y detallada del fenómeno a investigar. Para ello, trabajé con una muestra de más de 30 documentos. Mas, vayamos por partes.

La comunicación estratégica

Han pasado más de 10 años desde que en 2001 Vince Vitto, Presidente del Grupo de Tarea Conjunta de Ciencia de Defensa para la Difusión Controlada de la Información (Defense Science Board Task Force on Managed Information Dissemination), acuñara la frase comunicación estratégica. Desde entonces, y hasta la fecha, se ha hablado mucho sobre el término pero no se ha llegado a un consenso al respecto (Paul, 2011, p. 2). Sin embargo, más allá de lo que se haya entendido por el término, lo más relevante es lo que no debe faltar en el concepto, a saber: información, influencia y persuasión en función de objetivos previamente definidos (Paul, 2011, p. 4).

De ahí que, como parte de las demandas que se le han hecho en este sentido al gobierno de Barack Obama, este emitiera en 2012 el documento titulado Marco/Esquema Nacional para la Comunicación Estratégica (National Framework for Strategic Communication).

El mismo constituye una actualización del que se había dado a conocer en el año 2010 y que se había limitado a hacer una descripción en torno a la manera en que estaba estructurado el gobierno para la comunicación estratégica (Armstrong, 2012).

Por lo tanto, la comunicación estratégica, entendida por el gobierno de Barack Obama como «la sincronización de nuestras palabras y acciones y cómo estas van a ser percibidas por los otros, así como (b) programas y actividades deliberadamente dirigidos a comunicarse y atraer las audiencias planificadas, incluyendo aquellas actividades y programas llevados a cabo por las oficinas de asuntos generales, diplomacia pública y profesionales de operaciones de información» (National Framework for Strategic Communication, 2012, p. 2), es de suma importancia para poder entender los cambios que se han presentado no sólo en los Departamentos de Defensa y Estado y en la Comunidad de Inteligencia sino en la Junta de Gobernadores para las Transmisiones –BBG-).

Mas, ¿qué es esta Junta? ¿Por qué es importante en materia de comunicación estratégica? ¿Qué es la Oficina de Transmisiones hacia Cuba –OCB-)?

La BBG y la OCB: esencia, funciones y estatus federal

La BBG está constituida por un complejo de entidades mediáticas dedicadas a tratar de ejercer influencia en aquellas regiones, países y públicos que el gobierno de los Estados Unidos considera relevantes para la consecución de sus objetivos de política exterior. De ahí su relevancia en materia de comunicación estratégica.

Si bien dicha institución surgió en los años 90 del siglo XX, lo cierto es que estas acciones se han estado realizando de manera sistemática en los últimos 70 años y comenzaron a 79 días de haberse efectuado el ataque japonés a Pearl Habour y de haberse pronunciado la declaración de guerra de los Estados Unidos. Así, se llevó a cabo la primera transmisión de la VOA hacia Europa. Sin embargo, es importante resaltar que ya desde el año 1941 el presidente Roosevelt había establecido el Servicio de Información para el Exterior de los Estados Unidos (U.S. Foreign Information Service –FIS-) cuya función era producir materiales a ser transmitidos hacia ese continente a través de estaciones privadas estadounidenses de onda corta. No obstante, fue con la VOA que el gobierno de los Estados Unidos comenzó oficialmente sus transmisiones radiales hacia el mundo.

Durante el macartismo el presidente Eisenhower creó una comisión para investigar la manera en que se estaban desarrollando estas acciones de guerra suave y se concluyó que debían separarse del Departamento de Estado. Surgió, así, la Agencia de Información de los Estados Unidos (United States Information Agency –USIA-) en 1953 hasta que en el año 1994 el Presidente William Clinton firmó la Ley de Transmisiones Internacionales (International Broadcasting Act) estableciendo el Buró de Transmisiones Internacionales (International Broadcasting Bureau –IBB-) dentro de la USIA, además de crear a la Junta de Gobernadores para las Transmisiones (BBG) para que se encargara de todas las transmisiones internacionales del gobierno estadounidense que fuesen de carácter no militar. En el año 1998 el Congreso aprobó la Ley de Reformas y Reestructuración de Asuntos Exteriores (Foreign Affairs and Restructuring Act- Public Law 105-277) eliminando por esta vía a la USIA y pasando sus funciones al Departamento de Estado. Asimismo, se aprobó a la BBG como una agencia federal independiente con autoridad para supervisar todas las transmisiones internacionales de carácter no militar sufragadas por los Estados Unidos.

Es debido a esta ley que la BBG asume bajo su control a la OCB. Pero, como se sabe, la OCB no salió de la nada sino que respondió a recomendaciones hechas por los famosos Documento de Santa Fe I y II, además de los Mandato para un Liderazgo I y II de la Fundación Heritage. Por ello, en el año 1981, el Presidente Ronald Reagan fundó la Comisión Presidencial para las Transmisiones hacia Cuba con el objetivo de que, entre otras cosas, hiciera recomendaciones con relación a la futura Radio Martí -la cual comienza sus transmisiones contra Cuba, oficialmente, el 20 de mayo de 1985, según establece la Directiva 170- (en Elliston, 1985, p. 228).

TV Martí, por su parte, surge como resultado de la Resolución Presidencial No. 90-35 del mes de agosto de 1990 del Presidente George Bush (United States Information and Educational Exchange Programs, 1990). Luego de esto, la USIA comenzó las operaciones regulares de TV Martí el 26 de agosto de 1990 (United States Department of State and the Broadcasting Board of Governors Office of Inspector General, 2003). No obstante, las primeras transmisiones de prueba se hicieron el 27 de marzo de 1990, aunque la labor a desarrollar por la estación ya había sido aprobada en 1988 como parte de la Ley de Transmisiones Radiales hacia Cuba (Rennack & Sullivan, 2005; United States Department of State and the Broadcasting Board of Governors Office of Inspector General, 2007; Elliston, 1999).

Así, en estas más de dos décadas de transmisiones hacia Cuba con el pretexto de promover las llamadas libertad y democracia al estilo estadounidense, según exigen la Ley para la Democracia en Cuba de 1992 –conocida como Ley Torricelli-, la Ley para la Solidaridad Democrática y la Libertad de Cuba –ley Helms-Burton de 1996- y los Informes de la Comisión de Asistencia para una Cuba Libre de los años 2004 y 2006, el Congreso le ha entregado a la OCB más de 660 millones de dólares hasta el año 2011 (United States Government Accountability Office, 2011, p.1). Entre el año 2012 y lo que se ha solicitado tanto para el 2013 como para el 2014 (Broadcasting Board of Governors, 2013, p. 47) la cifra llega a 80 067 dólares.

Sin embargo, los resultados no han sido los esperados y en las distintas inspecciones que la Oficina de Investigaciones del Congreso ha realizado a la BBG para evaluar lo que pudiera interpretarse como un Plan Estratégico de Transmisiones hacia Cuba se le han señalado, entre otros, problemas como bajos niveles de audiencia en la Isla (menos de un 2%, según datos del propio gobierno estadounidense y hasta el 2008), no análisis de la efectividad de los métodos de transmisión empleados, no realizar estudios en torno al costo que los métodos alternativos de transmisión pudieran tener (United States Government Accountability Office, 2011, p.1), mal uso de los fondos gubernamentales y dificultades en el cumplimiento de estándares periodísticos elementales como objetividad, precisión y veracidad de la información (United States Government Accountability Office, 2009).

Estos elementos son importantes porque no solo enumeran las violaciones cometidas por la OCB sino la manera en que esta conduce a la BBG al no cumplimiento de sus funciones como agencia federal, las cuales son (Final Report, Review of the Voice of America and the International Broadcasting Bureau, 2006, p. 8):

• Garantizar que las transmisiones internacionales de los Estados Unidos se hagan respetando estándares apropiados.
• Entregar al Presidente y al Congreso informes anuales que resuman y evalúen las actividades de la BBG.
• Revisar y evaluar las misiones y operaciones, además de evaluar la calidad, efectividad e integridad profesional de todas las actividades.
• Revisar las actividades de ingeniería para transmitir con calidad y menor costo.
• Supervisar todas las actividades de transmisión.
• Incluir en los informes anuales requeridos información sobre los gastos por
• servicios administrativos y gerenciales por parte de la IBB y subsidiarios y las medidas tomadas por la BBG para reducir gastos generales por cada servicio de transmisión.
• Conseguir los servicios de personal intermitentes y temporales para la BBG en la medida en que esta lo considere necesario y fije sus compensaciones.
• Garantizar que las transmisiones internacionales de los Estados Unidos se hagan en correspondencia con los principios del país.
•  Conseguir bienes y servicios de otros departamentos o agencias para la BBG y la IBB.
• Revisar, evaluar y determinar, al menos anualmente, y luego de consulta con el Secretario de Estado, la adición o eliminación de los servicios individuales en otros idiomas.
• Asignar fondos apropiados para las actividades de transmisión internacional dentro de los distintos elementos de la IBB y los subsidiarios.
• Llevar a cabo investigaciones para identificar áreas donde las actividades de transmisión puedan ser más eficientes y económicas.
• Conseguir suministros y servicios necesarios para llevar a cabo las funciones de la Junta.
• Asignar y dedicar dinero disponible a través de las asignaciones para recepciones oficiales y representación.
• Designar personal para la BBG sujeto al Título 5 y fijar una compensación.
• Dar y supervisar préstamos para las actividades de transmisión y aquellas relacionadas a ellas.

Todo esto implica que la BBG esté sujeta, al igual que la OCB, a un control federal de sus fondos y acciones. Sin embargo, en términos de transmisiones como tal, la mayor diferencia entre una entidad federal y una no federal va más allá de la manera en que se distribuyen los recursos para centrarse, específicamente, en el tipo de contenidos que deben transmitir. Aquello que se transmita por una entidad federal debe ajustarse a los estatutos de la VOA, los cuales se convirtieron en Ley en julio del año 1976 cuando Gerald Ford los aprobó (VOA Charter). Estos estipulan que:

• La VOA servirá como fuente autorizada y confiable de noticias constantemente. Sus noticias serán precisas, objetivas y completas.
• La VOA representará a los Estados Unidos y no a un segmento específico de la sociedad estadounidense. Por lo tanto, presentará una proyección integral y balanceada de las instituciones y del pensamiento significativo estadounidense.
• La VOA presentará las políticas de los Estados Unidos de manera clara y efectiva, además de las opiniones y debates responsables al respecto. (Public Law 94-350).

Por lo tanto, como entidades federales, las llamadas Radio y TV Martí son, oficial y legalmente, voceros oficiales del gobierno estadounidense. Sin embargo, si tenemos en cuenta que como parte del debate en torno a lo que debe ser la comunicación estratégica y la mejor manera de implementarla se ha abogado por la reorganización o creación de una nueva agencia gubernamental que pudiera ser independiente o semi-independiente, que se relacionara con el sector privado y que hiciera sus propias investigaciones y análisis (Paul, 2011, p. 9) pues comprendemos rápidamente la razón por la que, tal y como señalé al principio, la BBG se ha propuesto para su Plan Estratégico 2012-2016 la creación de una nueva entidad organizacional con un nuevo nombre aún por definir que los llevaría a convertirse en una agencia noticiosa.

Pero, ¿cómo impactaría esto en la OCB? ¿Qué significaría en términos reales para ella y para el propio gobierno estadounidense?

Al desfederalizarse la OCB y funcionar como una corporación privada públicamente financiada, las audiencias verían sus contenidos de manera diferente porque ya no serían, legalmente, voceros oficiales del gobierno obligados a cumplir con los estatutos de la VOA sino que serían emisoras que, al estilo de Radio Europa Libre/Radio Libertad (Radio Free Europe/Radio Liberty –RFE/RL-), Radio Asia Libre (Radio Free Asia –RFA-) y las Cadenas de Transmisiones hacia el Medio Oriente (Middle East Broadcasting Networks Inc. –MBN-) cubrirían, además de las noticias oficiales del gobierno estadounidense, acontecimientos de carácter regional y global (Heil, 2012) que, supuestamente, no representarían la visión oficial del vecino del norte y servirían de vía de información, incluso local (United States Government Accountability Office, 2013, p. 15), a poblaciones de países en los que la llamada libertad de prensa se restringe o se viola. De ahí la importancia que como parte de la guerra de la información se le ha dado en los últimos años a las llamadas operaciones basadas en el uso de la blogosfera (González Martín, 2012b).

Esta diferencia entre una entidad federal y una no federal vinculada al mundo de las transmisiones es muy importante para Cuba porque, de convertirse en entidades no federales, Radio y TV Martí dejarían de ser estaciones oficiales del gobierno estadounidense que no sólo se dedican a la simple transmisión de información, sino que participan abiertamente en los programas basados en conectividad efectiva* a partir de la implementación de programas de entrenamiento tecnológico y la generación de una infraestructura de baja complejidad que se manifiesta en la preparación y socialización de contenidos en la red que se diseñan teniendo en cuenta la velocidad de conexión de las poblaciones objetos de la política exterior (U.S. Government Printing Office, 2011). Por ello, en los últimos años la OCB ha utilizado su presupuesto para, además de establecer distintos proxies con el objetivo de llegar a los usuarios de internet en Cuba, ha acudido al uso de los SMS para hacer llegar sus mensajes a los cubanos (Broadcasting Board of Governors, 2013, p. 47).

Al desaparecer la OCB como parte de una entidad federal, el gobierno cubano se vería obligado a cambiar su discurso político, además de que ya no podría acusar legalmente al gobierno estadounidense ante la Unión Internacional de Telecomunicaciones (International Telecommunications Union –UIT-) la cual ha decretado que, al menos en el caso de la TV Martí, ésta sí interfiere en las transmisiones del gobierno cubano dentro de su territorio nacional.

Por otro lado, la OCB podría contratar a “periodistas independientes” que ya no serían pagados, oficialmente, por el gobierno estadounidense, sino por una entidad privada que aunque sería financiada públicamente no está obligada, legalmente, a cumplir con los requerimientos legales de la BBG. Mas, aquí hay otro elemento: ya no se hablaría ni de periodistas independientes sino de ciudadanos que practican el periodismo ciudadano que subirían sus trabajos al sitio web de la OCB (Martinoticias.com) el cual ya tiene su propio canal en YouTube, Facebook y Twitter. Así, la información subida sería más creíble para cualquier audiencia. Esto, desde luego, encaja perfectamente dentro de las llamadas operaciones de apoyo informativo que, como parte de la guerra de redes, han ganado fuerza después del 11 de septiembre y se corresponde con la estrategia del gobierno estadounidense en torno al uso de las redes sociales y su importancia para los planes estratégicos de los EE.UU en el hemisferio (U.S. Government Printing Office, 2011).

Asimismo, al tener un estatus no federal sus miembros no serían designados y como entidad privada podría trabajar y maniobrar en situaciones que las entidades oficiales evitan. De esta manera, una OCB no federal podría firmar acuerdos con varios medios de la región que, a su vez, reproducirían una visión sobre Cuba que no sería muy diferente a la que dan hoy en día pero sin temores de estar trabajando, oficialmente, para el gobierno estadounidense.

Al desfederalizarse, es posible que la OCB no esté sujeta a inspecciones del gobierno estadounidense -algo que le convendría mucho pues como vimos anteriormente sus escándalos financieros son harto conocidos-. No obstante, este elemento es, hoy por hoy, discutible porque pudiera estar sujeto a determinados controles internos del Congreso aunque no del Ejecutivo.

Conclusiones

Por todo ello concluyo al decir que aunque esto parezca futurista o no implementable en el corto plazo, el gobierno estadounidense tiene amplia experiencia en estrategias de este tipo pues la National Endowment for Democracy es un clásico ejemplo de entidad privada con financiamiento público que se ha dedicado a llevar a vías de hechos el proyecto de dominación del gobierno de los Estados Unidos.

De ahí que haga un llamado a las instancias pertinentes para que se vea a la comunicación como un elemento estratégico para la Seguridad Nacional cubana pues, por lo pronto, solo nos queda esperar y, sobre todas las cosas, prepararnos para un escenario diferente en el que el éxito de los involucrados dependerá no sólo de quién cuente mejor la historia sino de cuán rápido lo haga.

*Los programas basados en conectividad efectiva tienen como objetivos manifiestos los siguientes: explicar la política exterior de los Estados Unidos a países y ciudadanos extranjeros e involucrarlos en el diálogo en torno a los efectos y a las intenciones de esa política; fortalecer las sociedades a través del fortalecimiento de las comunidades a partir de la aplicación de iniciativas que incrementan la capacidad de los ciudadanos de provocar cambios. Sin embargo, como se evidencia, la esencia de estos programas es el cambio de régimen en función de los objetivos de política exterior del gobierno estadounidense.

BIBLIOGRAFÍA

Amstrong, Matt (2012). The President‘s National Framework for Strategic Communication (and Public Diplomacy) for 2012, consultado el 25/10/2013 en http://mountainrunner.us/2012/03/national-framework-strategic-communication-public- diplomacy/

Broadcasting Board of Governors (2013). Fiscal Year 2014 Congressional Budget Request. Elliston, John (1999). Psywar on Cuba, The declassified history of U.S. anti-Castro propaganda, Melbourne, Australia, Ocean Press.

Final Report, Review of the Voice of America and the International Broadcasting Bureau (2006). Volume 2, Appendices, Washington DC.

González Martín, Olga Rosa (2012). Cuba, África y el Medio Oriente: ¿iguales y diferentes?, Revista Tricontinental, 174, 13-17.

_______________________ (2012). El Departamento de Defensa de los Estados Unidos y la blogosfera: ¿un nuevo campo de batalla?, Cuadernos de Investigación en Comunicación, (Proceso de Publicación).

National Framework for Strategic Communication (2012).

Paul, Christopher (2011). Getting Better at Strategic Communication, Testimony presented before de House Armed Services Committee, Subcommittee on Emerging Threats and Capabilities, July, RAND Corporation.

President Ronald Reagan (1985). National Security Decision Directive 170, ―Radio Marti‖. En John Elliston (1999). Psywar on Cuba, The declassified history of U.S. anti-Castro propaganda, Melbourne, Australia, Ocean Press.

Rennack, Dianne E. & Mark P. Sullivan (2005). U.S-Cuban Relations: An Analytic Compendium of U.S. Policies, Laws & Regulations, The Atlantic Council of the United States, Washington, 2005.

United States Government Accountability Office (2013). Report to Congressional Requesters. Broadcasting Board of Governors, Additional Steps Needed to Address Overlap in International Broadcasting, January.

United States Government Accountability Office (2011). Cuba Broadcasting Strategy, December.

____________________________________________ (2009). Broadcasting to Cuba. Actions are Needed to Improve Strategy and Operations, January.

United States Department of State and the Broadcasting Board of Governors Office of Inspector General (2007). ―Report of Inspection. Office of Cuba Broadcasting‖, Report Number ISP-IB-07-35, June.

__________________________________ (2003). ―Review of the Effectiveness and Implementation of Office of Cuba Broadcasting‘s New Program Initiatives‖, Report Number IBO-A-03-01, January.

U.S. Government Printing Office (2011). Latin American Governments Need to “Friend” Social Media and Technology. A Minority Staff Report Prepared for the Use of the Committee on Foreign Relations, United States Senate, One Hundred Twelfth Congress, First Session, October 5.

VOA Charter, http://www.voanews.com/english/about/VOAcharter.cfm#

22USC1465ee —Authorization of Appropriations, Title 22–Foreign Relations and Intercourse,

Chapter 18–United States Information and Educational Exchange Programs Subchapter v-b–Television Broadcasting to Cuba, disponible en: http://law.justia.com/us/codes/title22/22usc1465ee.html

La autora es investigadora y profesora con más de una década de experiencia en estudios sobre opinión pública, diplomacia pública, comunicación política y comunicación estratégica. Miembro del Círculo de Investigadores de la Asociación Cubana de Comunicadores Sociales (ACCS), de la Asociación Cubana de Naciones Unidas (ACNU) y de la Asociación de Estudios Latinoamericanos (LASA). Ha traducido varios libros y más de cien artículos de personalidades cubanas y extranjeras. Recibió en 2012 el Premio Espacio en la categoría de Investigación.